Proyecto de Ley de Presupuestos, en trámite en el Congreso:
Economistas advierten dudas sobre capacidad para ejecutar fuerte inversión pública en 2015
03.10.2014

Ángel Cabrera, socio de Forecast; Guillermo Pattillo, académico de la USACh; Jorge Selaive, economista jefe del BBVA, y José Yáñez, académico de la U. de Chile, evalúan las primeras cifras. Los economistas analizan el impulso reactivador que tendrá el erario y el cumplimiento de la regla fiscal con el mayor gasto público, que el próximo año crecerá 9,8%.  


El gasto en inversión avanza con lentitud este año 

Los expertos consultados apuntan a eventuales dificultades para lograr ejecutar el aumento de 27% en la inversión pública considerado en el proyecto de Ley de Presupuestos 2015.

Este año, la ejecución de la inversión hasta agosto alcanza el 46,3% y las transferencias de capital a 66,1%, mostrando ambos una caída respecto de igual período de 2013, por lo que, en ese contexto, Guillermo Patillo piensa que es baja la probabilidad de un aumento muy significativo de la inversión pública en 2015. También resalta que la subejecución de la inversión tiene varias causas, las que en grado relevante derivan de fenómenos exógenos a la autoridad a cargo. “En general, aceleraciones muy importantes de la inversión no son factibles ni eficientes, tanto por problemas institucionales como de mercado”, aclara Pattillo.

Jorge Selaive advierte una ralentización en la ejecución de inversión pública que requiere atención inmediata de la autoridad. “Se debe hacer más eficiente la inversión pública, eliminar cuellos de botella para su ejecución, selección de proyectos, centralizar su análisis costo-beneficio y mejorar la ejecución”, enfatiza. De lo contrario, el impacto será más acotado sobre la actividad y el empleo. Su recomendación es aprovechar que las condiciones monetarias son acomodaticias y la posición cíclica es débil, factores que aseguran que una inversión pública eficiente tenga un impacto muy positivo sobre el crecimiento.

Los proyectos de inversión pública y en qué grado de avance están, es la duda que deja el Presupuesto, apunta Ángel Cabrera.

“Los proyectos de inversión pública y en qué grado de avance están, es la duda que deja el Presupuesto porque estos proyectos demoran”.

ÁNGEL CABRERA
Socio de la Forecast

Riesgo de mayor déficit si PIB no crece 3,6%  

Cabrera considera muy difícil que se cumpla la proyección de crecimiento del PIB de 3,6% y su pronóstico es 2,8% con sesgo bajista. La diferencia implica una reducción de los ingresos del orden de US$ 600 millones a US$ 700 millones y, según sus cálculos, eso eleva en 0,2 a 0,3 puntos porcentuales el déficit efectivo que en el proyecto de ley se estimó en 1,9% del PIB.

En estos momentos todo el mundo está pensando en que la economía crecerá el próximo año en torno a 3% por lo que, dice José Yáñez, el 3,6% estimado por la autoridad puede estar un poco cargado al optimismo.

En cuanto a las necesidades de financiamiento, Jorge Selaive las estima entre US$ 10 mil millones y US$ 11 mil millones, incluyendo un déficit fiscal efectivo de 2% del PIB, bonos de reconocimiento, vencimientos y capitalización de Codelco. Como el monto de la autorización para emitir deuda no es suficiente, estima que probablemente se requiera liquidar activos del Tesoro y/o dólares.

Pattillo coincide en que es muy probable que el mayor déficit efectivo deba financiarse con liquidación de activos, dado los límites que la Ley de Presupuestos pone a la emisión de deuda.

Existen dos posibles fuentes de financiamiento, dice Cabrera: el uso del Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES) o endeudamiento interno o externo. “Lo más probable es que se use algo de los fondos soberanos y algo de endeudamiento en el exterior en dólares. Eso podría mitigar en algo la apreciación del peso. Yo sigo viendo un tipo de cambio promedio de $630”, acota. Para Yáñez, aparentemente en este minuto el endeudamiento sería más recomendable, dado que las tasas de interés son bajas.

Divergencias sobre impulso reactivador  

El Presupuesto 2015 es contracíclico y muy expansivo por dos factores, sostiene Selaive: no se cierra el déficit estructural, sino que se ubica sobre 1% y tiene un fuerte incremento en inversión pública. “Si esos factores no hubieran estado presentes, entonces tendríamos un presupuesto regido por variables de largo plazo y menos estimulativo”, señala.

El mayor gasto fiscal contemplado para 2015 deriva tanto de los recursos que entrega la reforma tributaria, como de no realizar ningún avance en el ajuste del déficit estructural, explica Pattillo. Y se le asigna un carácter reactivador porque se proyecta un importante aumento de la inversión pública.

Con todo, Pattillo plantea que es erróneo suponer que un crecimiento más alto del gasto fiscal deja todo lo demás igual y constituye un aumento neto de demanda, porque suceden otras cosas: se presiona a la baja el tipo de cambio real y al alza las tasas de interés. Además, el rezago con que actúa la política fiscal, especialmente en inversión, hace que no sea un instrumento eficiente para luchar contra el ciclo.

Yáñez considera que aquí se está comprando tiempo, porque podría haber una recuperación fuerte en la economía mundial o, en lo interno, que empiecen a cambiar las expectativas privadas.

No obstante, observa que revertir esas tendencias toma tiempo y, por eso, con esta acción del Estado, que se supone sería transitoria, se estaría ganando tiempo.

“El fisco se está dando tiempo, mientras se resuelven otras cosas que estimulan la economía y el empleo”, indica.

El impulso reactivador del Presupuesto 2015 va a ser acotado, sentencia Cabrera. Si el gobierno gasta más y todo lo demás sigue constante, es un presupuesto reactivador. Sin embargo, lo que ocurre hoy es que todo lo demás no está constante, el mayor gasto público se va a financiar con más impuestos y eso no es reactivador porque se están pasando recursos del sector privado al sector público. “Pero el sector privado va a gastar menos, hay menos inversión y la inversión privada generalmente es mucho más rentable”, agrega.

“Estable e independiente del ciclo es el mayor aporte al crecimiento que puede hacer la política fiscal y eso es lo que hace la regla de balance estructural”.

GUILLERMO PATTILLO
Ex subdirector de Presupuestos

No hay señal de avance al equilibrio estructural 

El compromiso que el Gobierno ha reafirmado es converger hacia un balance fiscal estructural en 2018, pero no respecto de cómo se llegaría, apunta Selaive. En su opinión, el importante incremento en inversión pública contemplado para el próximo año hace más fácil retirar el estímulo fiscal en los próximos años.

Sin embargo, el economista plantea que converger hacia el balance en 2018 requeriría también que se recupere pronto el crecimiento de tendencia y que la reforma tributaria recaude cerca de lo que el Gobierno ha estimado. Y estos factores tienen riesgo a la baja.

En todo caso, su punto es que en la última línea, “esto sería un escenario políticamente muy complejo, pero no impensable, dada la composición política del Congreso”, comenta el economista.

Al subir el déficit estructural a 1,1% del PIB en 2015, no se está cumpliendo el compromiso de avanzar hacia un equilibrio, plantea Cabrera, quien considera que es altamente probable que no se cumpla la meta a 2018. “Eso es una señal negativa. Por otra parte, la regla tiene un componente contracíclico, por lo que a mi juicio no es válido no cumplirla porque queremos hacer una política expansiva, porque la regla es en sí contracíclica. Recordemos que ya se violó en 2009 y por eso el Gobierno anterior heredó un déficit estructural de 3%, que redujo al 1%”, enfatiza.

Pattillo reconoce que el retroceso es marginal, pero considera que se perdió la oportunidad de haber mostrado un compromiso decidido con el equilibrio fiscal. “Eso no es inocuo, un mayor gasto público tiene efectos que pueden ser bastante más negativos de lo que hoy se presume”, advierte el experto.

“El Gobierno actual siempre puede entregar un presupuesto ultra-restrictivo el 2017 para ejecutar en 2018 contemplando el balance estructural, pero dejando al próximo Gobierno el desafío de lidiar con poco espacio fiscal”.

JORGE SELAIVE
Economista jefe del BBVA

Presupuesto 2014: ejecución o subejecución 

Las autoridades de Gobierno han reafirmado una y otra vez su intención de ejecutar completamente el gasto que contempla el Presupuesto fiscal 2014, demarcándose de la subejecución registrada en 2013.

Suponiendo una ejecución total este año, el gasto fiscal crece 8% real y lo presupuestado para 2015, dice Selaive. “Si se ejecuta menos este año, cosa que se ve cada día más probable ante la lentitud de ejecución de la inversión pública, el gasto total tiene potencial de crecer sobre 8% y más cerca del 9,8% real”, estima el economista.

Lo ideal es que el Presupuesto se ejecute, plantea Yáñez. “Hemos visto en el Gobierno una presión fuerte a los ministros para que ejecuten todo el gasto”, dice. Pero si las cosas no se hacen, simplemente hay recursos que se les restan a las instituciones por no haberlas gastado. Se supone que el Presupuesto que aprueba el Congreso debe ejecutarse. Sin embargo, Pattillo señala que los eventos no previstos que ocurren a lo largo del año hacen que lo planificado sea normalmente distinto de lo que se hace finalmente.

Distinguiendo entre la ley aprobada y la ley vigente (la segunda incluye modificaciones que se introducen durante el año), Pattillo estima que de ejecutarse este año un porcentaje inusualmente alto de la ley vigente, el déficit estaría en torno al 2% del PIB. Hace ver que la subejecución no es necesariamente negativa, pero s relevante saber las razones.

“Hemos visto en el Gobierno una presión fuerte a los ministros para que ejecuten el gasto. Si las cosas no se hacen, simplemente hay recursos que se les restan a las instituciones”.

JOSÉ YÁÑEZ, académico de la Universidad de Chile

Por LINA CASTAÑEDA y DAVID LEFIN 
Fuente: El Mercurio